主题：程雪阳：墨西哥如何改革农村土地制度

  墨西哥在20世纪初叶建立了土地的村社和合作社集体制，并希望通过这两种土地集体制实现农民土地权利均等化和农业发展水平提高等目标。然而，经历了半个多世纪的努力之后，农民却愈加贫困，农业生产也停滞不前。为了摆脱农村发展的困境，1992年以后，墨西哥以土地确权登记为核心，以产权明晰为原则，开展了第二次土地改革。这一改革不但化解了大量土地纠纷，而且赋予民众以更多的自主发展权。墨西哥的改革经验对于当下中国农村土地制度的变革具有一定的反思和借鉴意义。

 一、墨西哥1917年的土地改革

    20世纪之初，墨西哥绝大部分土地集中在官僚、富人、天主教会和外国者的手中，11000个大庄园控制了全国57%的土地，而1500万农民中98%却没有土地。[1]1910-1917年间，以分配土地和改革选举制度为主要目标的革命席卷墨西哥，当时执政的迪亚斯政权（Porfirio Diaz）被推翻，宪法则在1917年2月被重新制定。[2]（p.290,307-317）

为了解决土地被少数特权阶层垄断的问题，1917年的墨西哥宪法第27条规定，本国领土范围内的一切土地与河流的权属于国家。国家有权将自己所享有的土地权利授予给私人（transmit title thereby to private persons），但国家有权随时基于公共用途（public utility）的需要征收私人土地，或者限制私人土地权利。国家还可以采取必要的措施分割大地主的土地并将其分配给小土地者。外国资本家在墨西哥的土地、地下资源和矿藏的权利受到严格限制，教会则不得获取、领有或管理土地。[3]

  宪法颁布以后，除了少数小块土地授予私人以外，农村地区绝大多数[4]底层民众可以向国家申请土地，但前提是申请人必须加入村社或合作社。不过，政府授予给5]但这种交易始终被归类为“土地黑市”的组成部分，受到政府严厉打击。这些问题，导致了社会矛盾和冲突不断加剧。[6]

  1910年以来的历届墨西哥政府都以“革命政府”自居——1934年12月上台的卡德纳斯（Cárdenas, Lázaro）总统甚至宣布自己组建了“自华瑞斯和雷陀以来最廉正的政府，亦是第一个忠实于革命理想而不夹杂有个人贪欲和野心的政府”，[7](p.326)这些政府努力依照宪法第27条的规定进行土地改革——1910-1940年间，墨西哥有56%耕地（超过2500万公顷）和70%的森林授予给30332个合作社和村社，到1970年，占农村人口一半的村社社员约290万户，共占有土地6872万公顷，相当于全国土地面积的50%，[1]（p.149）并希望通过村社和合作社的集体劳作和土地集体制来提高本国的农业发展水平，进而让民众摆脱贫困。许多墨西哥民众也认为。本国的这种土地制度能够“建立一个处处一样的、平等的土地制和农业生产关系”。[5]但这些美好的愿望始终没有实现，从1940年开始，墨西哥的农业生产出现了明显的下滑；1960年时，农业产量的增长速度远远低于人口的增长速度；到了1980年，这个在地球上最早培育出玉米的民族所生产的玉米居然连自己的生产和生活都满足不了，农民的生活自然也是苦不堪言。[8]

二、墨西哥1992年的“二次土改”

    1992年，随着[9]

    （4）经过多数成员的表决同意，村社可以解散，农场所拥有的土地由成员按照各自的份额进行分配，但个体成员拥有的土地既不得超过100公顷。[10]村社解体之后，村社成员可以自由处分自己的土地，但如果该成员打算出售自己的土地，那么该成员的其他家庭成员以及前农场成员享有优先购买权。如果一些成员只是希望脱离而不是解散村社的话，在获得全体成员大会（General Assembly）2/3以上多数同意的情况下，他们可以携带自己的土地份额脱离这个集体。但是村社集体解散或者集体成员脱离集体之后，相关土地的出售价格不得以低于国家所提供的评估价；

  （5）那些既不想出租也不愿意出售自己土地的农场成员，可以通过相互联合以提高生产效率或扩大生产规模，也可以选择与集体之外的公司合资或者合作来经营自己的土地，另外，他们还可以与外部的公司签订长期的生产合作合同，或者组建任何法律承认的商业公司；[11]

  （6）重新登记后的村社可以吸收新的成员，按照国家法律的规定，这些申请人必须具有土地权利，而且必须在村社内至少居住一年并获得村社成员大会的认可。当然，村社可以在此基础之上设定其他的资格要求。村社在改革中只获得很少的权利，但由于法律规定村社在一定的条件下可以转化为村社，所以村社的成员也在土地改革获益。[12]

  1992年的改革不但改变了土地制度，而且改变了村社和合作社的内部治理结构。现代民主模式得以在集体内部实行——由全体成员参加的成员大会（General Assembly）是村社的最高决策机关，重要的集体事务都要经过成员大会批准才能生效；村社内的具体事务则由选举产生的执行机构[13]

  为了确认农民的土地权利，1992年，墨西哥开展了一个名为“确认村社土地和城市房屋土地权利”（the Program for the Certification of Ejido Land Rights and the Titling of Urban House Plots ,PROCEDE）的志愿项目，该项目致力于通过民众自愿申请登记来明晰集体土地及其成员的土地产权。对于每个村社而言，他们首先需要通过民主表决的方式来决定自己是否参加该项目，然后可以进行再次投票来决定该集体土地登记的范围——即，是对居住用地、集体共有土地以及个人耕种的耕地全部进行登记，还是只登记其中的某一项或者某两项；最后，他们还可以就是否解散村社进行第三次投票表决。[13]